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Il civile più efficiente non "contagia" il processo penale

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di Antonello Cherchi, Valentina Maglione e Bianca Lucia Mazzei

 

Il Sole 24 Ore, 20 marzo 2017

 

Il fronte civile guadagna efficienza, ma quello penale continua a soffrire. Segno che la cura somministrata negli ultimi anni alla macchina giudiziaria ha funzionato a metà. È quanto emerge mettendo a confronto i dati relativi all'anno scorso raccolti nei tribunali e nelle corti d'appello dal ministero della Giustizia.
Il calo dell'arretrato - Il miglioramento della giustizia civile si legge nel calo dell'arretrato: -20% circa in tre anni. I procedimenti in corso nei 140 tribunali sono infatti scesi del 19,3%, passando da 2,1 milioni a fine 2013 a 1,7 milioni l'anno scorso; mentre nelle corti d'appello, nello stesso periodo, lo stock delle cause pendenti è calato del 21,5%, da 398mila a 313mila circa. I dati sulla giustizia penale (stimati sulla base di quelli inviati da un campione di uffici e del trend storico) fotografano invece un arretrato sostanzialmente stabile: i procedimenti in corso nei tribunali erano 1,31 milioni a fine 2013 e 1,24 milioni al 30 settembre del 2016, mentre nelle corti d'appello lo stock è passato da 266mila a 268mila cause.
Una differenza di risultati confermata anche dal ministro della Giustizia, Andrea Orlando. Nel discorso pronunciato in Cassazione lo scorso 26 gennaio, in occasione dell'inaugurazione dell'anno giudiziario, il ministro ha infatti riconosciuto che il decremento dell'arretrato è stato "meno marcato" nel settore penale rispetto a quello civile.
Del resto, per intaccare l'arretrato i magistrati devono chiudere ogni anno un numero di procedimenti superiore rispetto ai fascicoli in arrivo. In pratica, il clearance rate, cioè il rapporto tra liti definite e sopravvenute, deve essere superiore a uno. Mentre ciò è accaduto negli ultimi anni in campo civile, così non è stato nel penale: solo lo scorso anno i procedimenti conclusi nei tribunali hanno superato (di poco) quelli sopravvenuti.
La doppia velocità - Una spiegazione delle performance poco brillanti della giustizia penale l'ha offerta lo stesso Orlando. Nel suo discorso in Cassazione ha spiegato che l'effetto deflattivo dei provvedimenti adottati finora dal Governo - come l'introduzione della particolare tenuità del fatto, la depenalizzazione di alcuni reati e la messa alla prova - va sostenuto con "ulteriori misure sulla durata dei procedimenti". "Alcune - ha chiarito - si trovano nel disegno di legge di riforma penale", approvato nei giorni scorsi dal Senato e che ora ritorna alla Camera.
Più netto il presidente dell'Anm, Piercamillo Davigo, per il quale la giustizia penale è in affanno proprio a causa della maggiore attenzione dedicata al civile: "Se si spostano risorse da una parte all'altra - ragiona - è evidente che la situazione migliora nell'ambito che ha beneficiato del trasferimento e peggiora nell'altro. La coperta è corta e se la tiri da una parte è inevitabile scoprire l'altra".
Per Andrea Mascherin, presidente del Consiglio nazionale forense, le migliori performance del civile vanno, invece, ricercate nelle misure alternative al processo - "mediazione, negoziazione assistita e camere arbitrali sono interventi in cui crediamo e che hanno prodotto risultati" - e nel processo telematico, che ha "creato più equilibrio tra cause in entrata e in uscita". "Invece, nel processo penale - afferma Mascherin - non bisogna per forza andar dietro a criteri di efficientismo. È come un'operazione al cuore: non si deve correre. Tuttavia, occorre valutare alcune misure, come il tema delicato dell'obbligatorietà dell'azione penale, la depenalizzazione e il ripensamento del principio dell'offensività del reato".

 

Rischio "avocazione" per i fascicoli giacenti

 

Una riforma "indifferibile", secondo il ministro della Giustizia, Andrea Orlando, che contiene anche una serie di misure in grado di incidere sulla durata dei procedimenti. Norme, al contrario, "non organiche" e che avranno l'effetto di rallentare i processi, fino a bloccare il lavoro delle procure, secondo l'associazione nazionale dei magistrati (Anm).
Resta alto il livello dello scontro sul disegno di legge che modifica il processo penale e i termini di prescrizione, approvato la scorsa settimana, con la blindatura del voto di fiducia, in seconda lettura dal Senato. Per diventare legge il testo (che era stato presentato alla Camera il 23 dicembre 2014) deve di nuovo passare al vaglio di Montecitorio, dove non sono escluse altre modifiche.
Le norme che dividono magistrati e Governo sono soprattutto quelle che incidono sui tempi e sul lavoro delle procure. Il Ddl impone infatti al pubblico ministero di esercitare l'azione penale o di chiedere l'archiviazione entro tre mesi (prorogabili per altri tre) o entro 15 mesi per i reati più gravi dalla scadenza del termine massimo di durata delle indagini preliminari (18 mesi o 2 anni in base al reato). Se il Pm non agisce nei tempi fissati, il procuratore generale presso la corte d'appello disporrà "l'avocazione" delle indagini preliminari. L'obiettivo del Governo è quello di evitare i fascicoli "dormienti", ma secondo i magistrati le nuove norme avranno l'effetto opposto e vanificheranno le indagini, soprattutto quelle più complesse. Se il Ddl sarà approvato senza correzioni, i nuovi "paletti" per le procure si applicheranno da subito, alle notizie di reato ricevute dopo l'entrata in vigore della legge.
Il Ddl contiene poi altre norme pensate anche per sgravare la macchina della giustizia penale. È il caso, tra l'altro, della possibilità per l'imputato di ottenere la dichiarazione dell'estinzione del reato se - entro il termine massimo per la dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado - ripara per intero il danno provocato. La chance - che si applicherà anche ai processi in corso quando la legge entrerà in vigore - vale solo per i reati perseguibili a querela soggetta a remissione. Prima di decidere il giudice dovrà sentire le parti e la persona offesa.
Inoltre, il testo approvato dal Senato - con una soluzione di compromesso - delega il Governo a modificare, con decreti legislativi da approvare entro un anno, le regole sulla procedibilità, estendendo l'obbligo di presentare querela per perseguire i reati contro la persona (esclusa la violenza privata) puniti solo con la pena pecuniaria o con la detenzione fino a quattro anni e i reati contro il patrimonio. Resterebbe però ferma la procedibilità d'ufficio se la persona offesa è incapace per età o infermità, se ricorrono alcune aggravanti o, per i reati contro il patrimonio, se il danno è di "rilevante gravità".

 

I tribunali del Sud smaltiscono più arretrato

 

È tutto occupato dai tribunali del Sud Italia il podio della classifica degli uffici che nel 2016 hanno smaltito più contenzioso civile arretrato. Secondo i dati del ministero della Giustizia aggiornati al 31 dicembre dell'anno scorso, è infatti il tribunale di Avezzano (L'Aquila) quello che ha aggredito di più lo stock (-23,9%), seguito da Foggia (-20,5%) e da Matera (-18,6%). Tutti e tre ben al di sopra del dato nazionale, che segna una riduzione del 4,2 per cento.
Sono performance importanti, anche perché riferite solo alle cause civili contenziose, quelle più complesse; sono infatti esclusi fallimenti, esecuzioni e i procedimenti non "litigiosi" (come le separazioni consensuali). La percentuale di smaltimento va letta anche alla luce dei dati iniziali: in fondo alla classifica ci sono uffici che già partivano con un arretrato contenuto. E all'ultimo posto c'è il tribunale di Napoli Nord, istituito a settembre 2013 e che ha quindi uno stock in formazione.
Avezzano resta al primo posto anche analizzando solo l'arretrato "patologico", cioè le cause in corso da più di tre anni, che il ministro della Giustizia, Andrea Orlando, ha deciso di sfoltire per migliorare il servizio ai cittadini e arginare i costi. Infatti, i procedimenti con più di tre anni in primo grado (più di due in appello e più di uno in Cassazione) superano la "durata ragionevole" e possono produrre, a loro volta, altro contenzioso per ottenere i rimborsi della legge Pinto (la 89 del 2001).
Il programma Strasburgo 2 - Per aggredire l'arretrato ultra-triennale il ministero ha varato dal 2014 il programma "Strasburgo 2" messo a punto dall'allora direttore dell'organizzazione giudiziaria Mario Barbuto, con al centro l'applicazione ai processi del metodo first in first out, che impone di iniziare a smaltire i fascicoli più vecchi, da cui potrebbero scaturire richieste di risarcimento. I primi risultati, in questi anni, ci sono stati: lo stock "patologico" del contenzioso civile in tribunale è infatti calato del 23,4% dal 2014 al 2016 e quello delle corti d'appello del 22,5 per cento. Fa eccezione la Cassazione, dove i procedimenti in corso da più di un anno sono aumentati del 9,6% in due anni, come evidenzia una ricerca di Fabio Bartolomeo, direttore del dipartimento di statistica della Giustizia.
L'obiettivo dei tribunali - Di certo, tenere sotto controllo l'arretrato è uno degli obiettivi dei tribunali. A Sulmona, che nell'ultimo anno ha ridotto le pendenze del 16% e quelle ultra-triennali del 30,7%, "ho avviato un programma ad hoc alcuni anni fa", spiega Giorgio Di Benedetto, presidente del tribunale abruzzese destinato alla chiusura, prorogata al 2020 per il terremoto. "Sulmona è un tribunale laboratorio, che ha sofferto di forti scoperture di personale (circa il 40% fra i magistrati) ora in parte ripianate con giovani, dove è stata fatta una profonda riorganizzazione, una forte informatizzazione (tutti i fascicoli sono stati digitalizzati a costo zero) ed è cambiato il modo di fare le udienze, alle quali partecipano anche i cancellieri". A Vicenza, invece, "abbiamo creato una sezione stralcio - spiega il presidente del tribunale, Alberto Rizzo - per anticipare le decisioni dei procedimenti per cui l'udienza per la precisazione delle conclusioni era stata fissata dal 2020 in poi; e, parallelamente, abbiamo lavorato sull'arretrato patologico". I risultati? Stock ridotto del 7,5% nel 2016, che sale a -11% per le cause più vecchie. "Ma i numeri ora sono ancora migliorati - precisa Rizzo - perché sono state pubblicate numerose sentenze già pronte". I passi da fare per rendere più efficiente la giustizia civile sono comunque ancora tanti: sia perché restano forti differenze tra i tribunali, sia perché l'impatto sulla durata dei procedimenti è ancora limitato, con alcune sedi dove per arrivare a sentenza servono più di cinque anni.

 

Bolzano conquista il primato dell'efficienza

 

Non è affatto detto che i tribunali dove ci sono forti scoperture di organico siano anche quelli meno produttivi. Ovviamente, vale anche la regola inversa: pur disponendo di tutti i magistrati e del personale amministrativo, ci sono uffici giudiziari che arrancano.
Così, per esempio, il tribunale di Bolzano, che pure lamenta il 33% di scoperture tra le toghe e il 53% fra gli addetti alle cancellerie, nell'ultimo anno è riuscito ad aggredire l'arretrato in modo significativo e a ridurre i tempi dei processi: performance che gli valgono il primo posto in classifica. Enna, invece, che fa registrare risultati meno brillanti, ma non per questo negativi, è l'ultimo della classe, perché poteva, invece, contare sulla piena copertura degli organici.
La ricerca - La non automatica correlazione tra forze in campo e produttività è uno degli elementi messi in luce dalla ricerca condotta da Fabio Bartolomeo, direttore del servizio statistica del ministero della Giustizia nonché rappresentante italiano presso la Cepej, la commissione per l'efficienza della giustizia del Consiglio d'Europa. Il ranking risponde all'esigenza del ministro Andrea Orlando di tenere sotto controllo il livello di servizio offerto dagli uffici giudiziari.
Lo studio - che l'autore definisce "sperimentale" - prende in considerazione il settore civile e, in particolare, gli affari contenziosi, ovvero quelli più complessi da un punto di vista procedurale, trattati dai 140 tribunali fino al 1° gennaio scorso. A questi processi sono stati applicati più parametri: l'anzianità dell'arretrato (quello ultra-triennale fa scattare i risarcimenti della legge Pinto per l'irragionevole durata del procedimento); i tempi delle cause; il clearance rate (rapporto tra tutte i fascicoli iscritti e definiti), che misura la capacità di smaltire l'arretrato; la copertura degli organici. La ricerca precisa che, per quanto dal punto di vista dei servizi al cittadino non si dovrebbe tener conto dei vincoli organizzativi interni dei tribunali, per misurare le performance non si può ignorare l'indicatore del personale, perché si tratta di una "variabile indipendente dalla responsabilità dei dirigenti degli uffici".
Il primato di Bolzano - È la combinazione di questi parametri che assegna il primo posto al tribunale di Bolzano. Un risultato ottenuto "lavorando molto e grazie alla collaborazione dei magistrati - spiega il presidente, Elsa Vesco - e nonostante i vuoti in organico: qui mancano 14 giudici su 39. Per migliorare il servizio abbiamo aggredito l'arretrato storico ma, in parallelo, abbiamo lavorato sui nuovi procedimenti, sulla base di programmi annuali monitorati mensilmente".
Ai primi posti della classifica ci sono anche grandi tribunali come Torino e Milano (rispettivamente, al 9° e 11° posto), a dimostrazione che non sempre le migliori performance si registrano negli uffici medio-piccoli. E questo nonostante Torino e Milano abbiano forti scoperture di organico, a cui si è fatto fronte - come in tutti gli altri tribunali premiati dal ranking - con la riorganizzazione del lavoro e delle strutture.
Un altro dato messo in luce dalla ricerca è una "territorialità" dell'efficienza: nella parte alta della classifica si trovano soprattutto tribunali del Nord (il primo del Centro è Sulmona, che occupa il quinto posto), mentre quelli dell'Italia centro-meridionale affollano la parte bassa del ranking. Più in particolare, nelle prime 30 posizioni, quasi il 16% dei tribunali è del Nord (3,6% del Centro e 2% del Sud), mentre nelle ultime 30 gli uffici del Nord sono lo 0,7%, quelli del Centro il 3% e del Sud il 18 per cento. E questo - sottolinea la ricerca - nonostante le scoperture di personale amministrativo siano soprattutto al Settentrione, dove si registra una media del 25% contro la media nazionale del 21 per cento. Più omogenee, invece, le lacune di magistrati (il 13% di media nel 2016), senza particolari scompensi geografici. La disomogeneità delle performance tra i tribunali e tra le diverse zone del Paese è, secondo lo studio, "molto (forse troppo) ampia". Come dimostrano, per esempio, i 342 giorni necessari per definire una causa ad Aosta, contro i 2.094 di Lamezia Terme.

 

 

 

 

 

 

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